Kedudukan, Kewenangan dan Tindakan Hukum Pemerintah

A.    Kedudukan Hukum (Rechtspositie) Pemerintah

Ahli hukum romawi,Ulpianus menulis “Publicum ius est,quod ad statu rei romanea spectat,privatum quod ad singulorum utitilatem” bahwa hukum publik adalah hukum yang berkenaan dengan kesejahteraan negara Romawi,sedangkan hukum privat adalah hukum yang mengatur hubungan kekeluargaan.

Kriteria yang di kemukakan oleh para ahli hukum,mengenai perbedaan hukum publik dan hukum privat:

1.      Kepentingan,

Hukum publik mengatur kepentingan umum/publik,hukum privat mengatur kepentingan khusus/perdata.

2.      Cara mempertahankan,

Hukum publik dipertahankan oleh pemerintah,hukum privat dipertahankan oleh orang per orang.

3.      Asas hukum,

Hukum publik memuat asas-asas istimewa,hukum privat memuat asas-asas biasa.

4.      Hubungan hukum,

Hukum publik mengatur hubungan vertikal (pemerintah dengan warga negara),hukum privat mengatur hubungan horisontal (hubungan antar warga negara).

5.      Sifat hukum,

Hukum publik adalah hukum yang a priori (telah dari pangkal karena sudah menjadi asas)memaksa,hukum privat adalah hukum yang tidak a priori memaksa.

            Dalam perspektif hukum publik publik,negara adalah organisasi jabatan.

Berdasarkan ajaran hukum (rechtsleer) keperdataan dikenal istilah subjek hukum (de drager van de richten en plichten) atau pendukung hak dan kewajiban,terdiri dari:

1.      Manusia (natuurlijk persoon)

2.      Badan hukum (rechtsperson),terdiri dari 2 bagian :

a.       Badan hukum privat

b.      Badan hukum publik

Menurut Chidir Ali,3 kriteria menentukan status badan hukum publik :

1.      Dilihat dari pendiriannya,badan hukum diadakan dengan konstruksi hukum publik yang didirikan oleh penguasa dengan undang-undang atau peraturan-peraturan lainnya.

2.      Lingkungan kerjanya,yaitu melaksanakan perbuatan-perbuatan publik.

3.      Badan hukum itu diberi wewenang publik seperti membuat keputusan,ketetapan atau peraturan yang mengikat umum.

Kriteria yang dikemukakan Chidir Ali perlu digarisbawahi,bahwa pada saat hukum publik itu melakukan perbuatan-perbuatan publik seperti membuat peraturan  (regeling) , mengeluarkan kebijakan (beleid) , keputusan (besluit) , dan ketetapan (beschikking) , kedudukannya adalah sebagai jabatan atau organisasi jabatan (ambtenorganisatie) , yang tunduk dan diatur hukum publik dan diserahi kewenangan publik (publiekbevoegdheid) , bukan sebagai badan hukum (rechtsperson) , yang tunduk dan mengikatkan diripada hukum privat dan yang dilekati dengan kecakapan (bekwaam) hukum.

Termasuk dalam kategori hukum publik:

1.      Negara.

2.      Provinsi.

3.      Kabupaten.

4.      Kota praja.

1.      Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Publik

Hukum publik negara adalah organisasi jabatan dan diantara jabatan-jabatan ini ada jabatan pemerintah.

Menurut pendapat H.D van Wijk/Willem Konijnenbelt,mengatakan bahwa :”Di dalam hukum mengenai badan hukum kita mengenal perbeaan antara badan hukum dan organ-organnya. Badan hukum adalah pendukung hak-hak kebendaan (harta kekayaan). Badan hukum melakukan perbuatan melalui organ-organnya,yang mewakilinya.

Menurut Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum politik itu memiliki kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan hukum perdata dan melalui organ-organnya. Lembaga-lembaga hukum publik yang menjadi induk dari badan atau jabatan TUN ini yang besar-besar di antaranya adalah negara,lembaga-lembaga tertinggi dan tinggi negara , departemen , badan-badan non departemen , provinsi , kabupaten , kota madya dan sebagainya.

Hukum administrasi adalah mengetahui organ atau jabatan pemerintah dalam melakukan perbuatan hukum yang bersifat publik.

Karakteristik yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintah menurut P.Nicolai dkk:

1.      Organ pemerintah menjalankan wewenang atas nama dan tanggung jawab sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan sebagai pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau tanggung jawab pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ pemerintah adalah pemikul kewajiban tanggung jawab.

2.      Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan norma hukum administrasi,organ pemerintah dapat bertindak sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan, yaitu dalam hal ada keberatan, banding, atau perlawanan.

3.      Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil menjadi pihak yang tidak puas, artinya sebagai penggugat.

4.      Pada prinsipnya organ pemerintah tidak memiliki harta kekayaan sendiri. Organ pemerintah merupakan bagian (alat) dari badan hukum menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan bupati atau wali kota adalah organ-organ dari badan umum “kabupaten”. Berdasarkan aturan hukum, badan umum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan, bukan organ pemerintahannya. Oleh karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uang paksa (dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman ganti kerugian dari kerusakan, kewajiban membayar

2.      Macam-macam Jabatan Pemerintahan

Keluasan dan keragaman kegiatan administrasi negara ini seiring sejalan dengan dinamika perkembangan masyarakat yang menuntut pengaturan dan keterlibatan administrasi negara. Indroharto mengelompokkan organ pemerintahan atau tata usaha negara itu diantaranya:

a.       Instansi-instansi resmi pemerintah yang berada di bawah presiden sebagai kepala eksekutif

b.      Instansi-instansi dalam lingkungan negara di luar lingkungan kekuasaan eksekutif yang berdasarkan peraturan perundang-undangan melaksanakan urusan pemerintahan

c.       Badan-badan hukum perdata yang didirikan oleh pemerintahan dengan maksud untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintah

d.      Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pihak pemerintah dengan pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan

e.       Lembaga-lembaga hukum swasta yang berdasarkan peraturan perundang-undangan dan sistem perizinan melaksanakan tugas pemerintahan

Dalam literatur hukum administrasi, badan hukum keperdataan dapat dikategorikan sebagai administrasi negara, dengan syarat sebagai berikut:

a.       Badan-badan itu dibentuk oleh organisasi publik

b.      Badan-badan tersebut menjalankan fungsi pemerintahan

c.       Peraturan perundang-undangan secara tegas memberikan kewenangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan dan dalam kondisi tertentu berwenang menerapkan sanksi administratif.

3.      Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Privat

Badan hukum( recthspersoon ) adalah kumpulan orang, yaitu semua yang ada di dalam kehidupan masyarakat (dengan berbagai pengecualian) sesuai dengan ketentuan undang-undang dapat bertindak sebagaimana manusia, yang memiliki hak-hak dan kewenangan-kewenangan, seperti kumpulan orang (dalam suatu badan hukum), perseroan terbatas, perusahaan perkapalan,perhimpunan (sukarelan) , dsb. Badan hukum adalah sebagai subjek kewajiban dan kewenangan yang bukan manusia.

Dalam kepustakaan hukum dikenal ada beberapa unsur dari badan hukum, yaitu:

a.       Perkumpulan orang (organisasi yang teratur)

b.      Dapat melaksanakan pebuatan hukum dalam hubungan-hubungan hukum

c.       Adanya harta kekayaan yang terpisah

d.      Mempunyai kepentingan sendiri

e.       Mempunyai pengurus

f.       Mempunyai tujuan tertentu

g.      Mempunyai hak-hak dan kewajiban-kewajiban

h.      Dapat digugat atau menggugat di depan pengadilan

Berdasr hukum perdata negara, provinsi, kabupaten adalah kumpulan dari badan-badan hukum yang tindakan hukumnya dijalankan oleh pemerimtah. Menurut J.B.J.M. ten berge “Pemerintah sebagaimana manusia dan badan hukum privat terlibat dalam lalu lintas pergaulan hukum”.

Tindakan hukum pemerintah di bidang keperdataan adalah sebagai wakil dari badan hukum (recthspersoon), yang tunduk dan diatur dengan hukum perdata. Dengan demikian, kedudukan pemerintah dalam hukum privat adalah sebagai wakil dari badan hukum keperdataan.

Baca juga : http://yakub-fadilah.blogspot.com/2015/03/pemerintah-sebagai-subyek-dalam-hukum.html

B.     Kewenangan Pemerintah

1.      Asas Legalitas dan Wewenang Pemerintahan

a.       Asas Legalitas (Legaliteitsbeginsel)

Asas legalitas merupakan prinsip utama yang dijadikan sebagai dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan di setiap negara hukum terutama negara hukum sistem kontinental.

Asas legalitas ini digunakan dalam bidang hukum administrasi negara yang memiliki makna bahwa pemerintah tunduk kepada undang-undang atau asas legalitas menentukan bahwa semua ketentuan yang mengikat warga negaraharus didasarkan pada undang-undang.

Asas legalitas dalam kedudukan negara hukum liberal memiliki kedudukan sentral atau sebagai suatu fundamen dari negara hukum. Secara normatif, prinsip bahwa setiap tindakan pemerintah harus berdasarkan peraturan perundang-undangan atau berdasarkan pada kewenangan ini danut du setiap negara hukum, namun dalam praktik dan penerapan prinsip-prinsipnya antara negara satu dengan yang lainnya berbeda. Asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan demokrasi dan gagasan negara hukum. Gagasan demokrasi menuntut setiap bentuk undang-undang dan berbagai keputusan mendapatkan persetujuan dari wakil rakyat dan sebanyak mungkin memerhatikan kepentingan  rakyat. Undang-undang merupakan personifikasi dari akal sehat manusia, aspirasi masyarakat, yang pengejawantahannya harus tampak dalam prosedur pembentukan undang-undang yang melibatkan atau memperoleh persetujuan rakyat melalui wakilnya di parlemen. Gagasan negara hukummenuntut agar penyelenggaraan urusan kenegaraan dan pemerintah harus didasarkan pada undang-undang dan memberikan jaminan terhadaphak-hak dasar rakyat.

Penerapan asas legalitas , menurut Indroharto, akan menunjang berlakunya kepastian hukum dan kesamaan perlakuan.  Kesamaan perlakuan terjadi karena setiap orang yang berada dalam situasi seperti yang ditentukan dalam ketentuan undang-undang itu berhak dan berkewajiban untuk berbuat seperti apa yang ditentukan dalam undang-undang tersebut. Kepastian hukum akan tejadi karena suatu peraturan dapat membuat semua tindakan yang akan dilakukan pemerintah itu dapat diramalkan atau diperkirakan lebih dahulu dengan melihat kepada peraturan-peraturan yang berlaku.

Asas legalitas dimaksudkan untuk memberikan jaminan kedudukan hukum warga Negara terhadap pemerintah. Pemerintah hanya dapat melakukan perbuatan hukum jika memiliki legalitas. Penyelenggaraan pemerintah yang didasarkan asas legalitas berarti berdasar hukum tertulis, Bagir Manan menyebutkan adanya kesulitan yang dihadapi hukum tertulis, yaitu:

1)                  Hukum sebagai bagian dari kehidupan masyarakat mencakup semua spek kehidupan yang sangat luas dan komplekssehingga tidak mungkin seluruhnya dijelmakan dalam peraturan perundang-undangan.

2)                  Peraturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis sifatnya statis(pada umumnya), tidak dapat dengan cepat mengikuti gerak pertumbuhan, perkembangan dan perubahan masyarakat yang harus diembannya.

Prajudi Atmosudirdjo menyebutkan beberapa persyaratan yang harus dipenuhi dalam penyelenggaraan pemerintahan, yaitu:

1)      Efektifitas, artinya kegiatan yang harus mengenai sasaran yang telah ditetapkan.

2)      Legitimitas, artinya kegiatan administrasi Negara jangan sampai menimbulkan heboh karena tidak dapat diterima masyarakat yang bersangkutan.

3)      Yuridikitas, yaitu syarat yang menyatakan bahwa perbuatan para pejabat administrasi Negara tidak boleh melanggar hukum dalam arti luas.

4)      Legalitas, yaitu syarat yang menyatakan bahwa keputusan atau perbuatan administrasi tidak boleh dilakukuan tanpa dasar undang-undang(tertulis) dalam arti luas.

5)      Moralitas, yaitu salah satu syarat yang paling diperhatikan oleh masyarakat, moral dan ethic umum maupun kedinasan wajib dijunjung tinggi.

6)      Efisiensi, wajib dikejar seoptimal mungkin, kehematan biaya dan produktivitas wajib diusahakan setinggi-tingginya.

7)      Teknik dan teknologi yang setinggi-tingginya wajib dipakai untuk mengembangkan mutu prestasi sebaik-baiknya.

b. Wewenang Pemerintahan

            Asas legalitas merupakan dasar dalam setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintah. Setiap penyelenggaraan pemerintahan harus memiliki legitimasi yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-undang. Substansi asas legalitas adalah wewenang yakni kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu. Kewenangan mempunyai kedudukan penting dalam kajian hukum tata Negara dan hukum administrasi.

Menurut Bagir Manan, wewenang dalamm bahasa hukum bukan berarti kekuasaan. Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Dalam hukum, wewenang sekaligus berarti hak dan kewajiban. Hak mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur  sendiri dan mengelola sendiri, sedangkan kewajiban secara horizontal berarti kekuasaan untuk menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya. Dalam Negara hukum, wewenang pemerintahan itu berasal dari peraturan perundang-undangan yang berlaku.

2. Sumber dan Cara Memperoleh Wewenang Pemerintahan

Pilar Negara hukum yaitu asas legalitas berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintahan berasal dari peraturan perundang-undangan, artinya sumber wewenang bagi pemerintahan adalah peraturan perundang-undangan. Kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara, yaitu atribusi, delegasi, dan mandate. Legislator yang kompeten untuk memberikan atribusi wewenang pemerintahan itu dibedakan antara:

a.                   yang berkedudukan sebagai original legislator

b.                  yang bertindak sebagai delegated legislator

Pada delegasi pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh badan atau jabatan tata usaha Negara yang telah memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif kepada badan atau jabatan tata usaha Negara lainnya. H.D. van Wijk/ Willen Konijnenbelt mendefinisikan :

1. Atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintahan.
2. Delegasi adalah pelimpahan wewenangan pemerintahan dari satu organ kepada organ pemerintahan lainnya.
3. Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya.

Pengertian atribusi dan delegasi berdasarkan Algemene Bepalingen van Administratief Recht adalah atribusi wewenang dikemukakan bila undang-undang (dalam arti material) menyerahkan wewenang tertentu kepada organ tertentu, dalam hal delegasi berarti pelimpahan wewenang oleh organ pemerintahan yang telah diberi wewenang kepada organ lainnya, yang akan melaksanakan wewenang yang telah dilimpahkan itu sebagai wewenangnya sendiri.

Dalam hal pelimpahan wewenang pemerintahan melalui delegasi ini terdapat syarat-syarat sebagai berikut:

1)                  Delegasi harus definitive dan pemberi delegasi (delegans) tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu.

2)                  Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan.

3)                  Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hierarki kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi.

4)                  Kewajiban memberikan keterangan (penjelasan), artinya delegans berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut.

5)                  Peraturan kebijakan (beleidsregel), artinya delegan memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.

Dalam hal atribusi, penerima wewenang dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada dengan tanggungjawab intern dan ekstern pelaksanaan wewenang yang diatribusikan sepenuhnya berada pada penerima wewenang (atributaris). Pada delegasi tidak ada penciptaan wewenang, namun hanya ada pelimpahan wewenang dari pejabat yang satu kepada pejabat yang lain. Tanggung jawab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi (delegans), tetapi beralih pada penerima delegasi (delegataris). Pada mandate, penerima mandate (mandataris) hanya bertindak untuk dan atas nama pemberi mandate (mandans), tanggung jawab akhir keputusan yang diambil mandataris tetap berada pada mandans.

Perbedaan antara delegasi dan mandat
No.	Delegasi	No.	Mandat
1. 2. 3. 4. 5.	Pelimpahan wewenang Kewenangan tidak dapat dijalankan secara incidental oleh organ yang memiliki wewenang asli Terjadi peralihan tanggungjawab Harus berdasarkan UU Harus tertulis	1. 2. 3. 4. 5.	Perintah untuk melaksanakan Kewenangan dapat sewaktu-waktu dilaksanakan oleh mandans Tidak terjadi peralihan tanggungjawab Tidak harus berdasarkan UU Dapat tertulis, dapat pula secara lisan

Philipus M. Hadjon, membuat perbedaan antara delegasi dan mandate sebagai berikut:

	Mandat	Delegasi
a. Prosedur Pelimpahan b. Tanggung jawab dan tanggung gugatan c. Kemungkinan si pemberi menggunakan wewenang itu lagi	Dalam hubungan rutin atasan-bawahan, hal biasa kecuali dilarang secara tegas. Tetap pada pemberi mandat Setiap saat dapat menggunakan sendiri wewenang yang dilimpahkan itu	Dari suatu organ pemerintahan kepada organ lain, dengan peraturan perundang-undangan Tanggung jawab dan tanggung gugat beralih pada delegataris Tidak dapat menggunakan wewenang itu lagi kecuali setelah ada pencabutan dengan berpegang pada asas “contrarius actus”

      Dalam kepustakaan terdapat pembagian mengenai sifat wewenang pemerintahan, yaitu            bersifat terikat, fakultatif dan bebas. Indroharto mengatakan :

1)      Wewenang pemerintahan yang bersifat terikat, yakni terjadi apabila peraturan dasarnya menentukan kapan dan dalam keadaan yang bagaimana wewenang tersebut dapat digunakan atau peraturan dasarnya sedikit banyak menentukan tentang isi dari keputusan yang harus diambil.

2)      Wewenang fakultatif terjadi dalam hal badan atau pejabat tata usaha Negara yang bersangkutan tidak wajib menerapkan wewenangnya atau sedikit banyak masih ada pilihan, sekalipun pilihan itu hanya dapat dilakukan dalam hal-hal atau keadaan-keadaan tertentu sebagaimana ditentukan dalam peraturan dasarnya.

3)    Wewenang bebas, yakni terjadi ketika peraturan dasarnya memberi kebebasan kepada badan atau pejabat tata usaha Negara untuk menentukan sendiri mengenai isi dari keputusan yang akan dikeluarkan atau peraturan dasarnya memberikan lingkup kebebasan kepada pejabat tata Negara yang bersabgkutan.

Meskipun kepad pemerintahan diberikan kewenangan bebas, dalam suatu Negara hukum pada dasarnya tidak terdapat kebebasan dalam arti yang seluas-luasnya.

C. Tindakan Pemerintah

1. Pengertian Tindakan Pemerintahan

Pemerintahan atau administrasi Negara merupakan subjek hukum sebagai pendukung hak-hak dan kewajiban-kewajiban, melakukan berbagai tindakan nyata maupun tindakan hukum. Tindakan nyata adalah tindakan-tindakan yang tidak ada relevansinya dengan tindakan hukum sehingga tidak menimbulkan akibat-akibat hukum. Tindakan hukum adalah tindakan yang dimaksudkan untuk menciptakan hak dan kewajiban. Tindakan hukum administrasi adalah suatu pernyataan kehendak yang muncul dari organ administrasi dalam keadaan khusus,e dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum administrasi. Akibat-akibat hukum dapat berupa:

a.       Jika menimbulkan beberapa perubahan hak, kewajiban, atau kewenangyang ada

b.      Bila menimbulkan perubahan kedudukan hukum bagi seseorang / objek yang ada

c.       Bila terdapat hak, kewajiban, kewenangan, ataupun  status tertentu yang ditetapkan

Tindakan hukum ini berasal dari ajaran perdata, yang kemudian digunakan juga dalam hukum administrasi. Tindakan hukum administrasi berbeda sifatnya dengan tindakan hukum perdata meskipun namanya sama. Tindakan hukum administrasi Negara dapat mengikat warga Negara tanpa memerlukan persetujuan dari warga Negara yang bersangkutan. Sementara dalam tindakan  hukum perdata diperlukan persesuaian kehandak antara kedua pihak atas dasar kebebasan kehendak.

2. Unsur, Macam-macam, dan Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintahan

a.Unsur-unsur Tindakan Hukum Pemerintahan

Tindakan hukum pemerintah adalah tindakan-tindakan yang dilakukan oleh organ pemerintahan. Unsur-unsur tindakan pemerintah sbb:

1)            Perbuatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah dalam kedudukannya sebagai penguasa maupun sebagai alat kelengkapan pemerintah dengan prakarsa dan tanggungjawab sendiri

2)            Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan

3)            Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat hukum administrasi

4)            Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan kepentingan Negara dan rakyat.

b.Macam-macam Tindakan Hukum Pemerintahan

Administrasi Negara adalah subjek hukum yang mewakili dua institusi yaitu jabatan pemerintah dan badan hukum. Karena mewakili dua institusi, yaitu tindakan hukum public dan tindakan hukum privat.

Cara untuk menentukan apakh tindakan pemerintahan diatur oleh hukum privat atau hukum public adalah dengan melihat kedudukan pemerintah dalam menjalankan tindakan tersebut. Jika pemerintah bertindak dalam kualitasnya sebagai pemerintah, hanya hukum publiclah yang berlaku. Jika pemerintahan bertindak tidak dalam kualitas pemerintah, maka hukum privatlah yang berlaku.

c.Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintahan

Di kalangan para sarjana terjadadi perbedaan pendapat mengenai sifat hukum pemerintahan.Dalam setiap Negara hukum setiap tindakan hukum pemerintahan harus selalu didasarkan pada asas legalitas atau harus berdasarkan peraturan perundang-tindakan-tindakan yang dilaksanakan dalam rangka melaksanakan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku atau dalam rangka melayani kepentingan umum yang dikristalisasikan dalam ketentuan UU yang bersangkutan.

Ruang lingkup urusan pemerintahan itu demikian kompleks sehingga untuk efektivitas dan efisiensi diperlukan pula keterlibatan pihak swasta, yang diwujudkan dengan kerja sama atau perjanjian. Tindakan hukum pemerintahan yang dilakukan dengan melibatkan pihak swasta ini biasa disebut tindakan hukum campuran.

E. Utrecht menyebutkan beberapa cara pelaksanaan urusan pemerintahan, yaitu:

1)         yang bertindak adalah administrasi Negara sendiri

2)         yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi Negara dan yang menpunyai hubungan istimewa atau hubungan biasa dengan pemerintah

3)         yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi Negara dan yang menjalankan pekerjaannya berdasarkan suatu konsesi atau izin yang diberikan pemerintah

4)         yang bertindak ialah subjek hukum lain yang tidak termasuk administrasi Negara dan disubsidi oleh pemerintah

5)         yang bertindak ialah pemerintah bersama-sama dengan subjk hukum lain yang bukan administrasi Negara dan kedua belah pihak itu tergabung dalam kerjasama yang diatur oleh hukum privat

6)         yang bertindak ialah yayasan yang didirikan oleh pemerintah atau diawasi pemerintah

7)         yang bertindak ialah subjek hukum lain yang bukan administrasi Negara, tetapi diberi suatu kekuasaan memerintah.
Tulisan ini dikutip dari : https://www.blogger.com/blogger.g?blogID=6279821743786394718#editor/target=post;postID=5825106676631081529https://www.blogger.com/blogger.g?blogID=6279821743786394718#editor/target=post;postID=5825106676631081529

PANDANGAN MODERN DAN PASCA MODERN, PENDEKATAN SISTEM, KONTINGENSI, DAN T. FORM

Kegiatan Belajar 1

Penyumbang Pemikiran terhadap Pendekatan Sistem dan Kontingensi

Teori Modern membangun kerangka pemikirannya dengan memodifikasikan Teori Klasik maupun Teori Neoklasik. Jadi di dalam organisasi yang dipentingkan baik faktor intern organisasi seperti struktur yang formal maupun faktor ekstern organisasi seperti lingkungan organisasi. Di samping itu, organisasi dipandang sebagai suatu kebulatan atau keseluruhan yang terdiri dari komponen-komponen organisasi yang saling berhubungan satu sama lain. Jadi organisasi tidak hanya dipandang bagian-bagiannya saja tetapi harus dianalisis secara keseluruhan barulah dapat memahami bagaimana organisasi tersebut. Dengan demikian Teori Modern ini disebut pula Teori Analisis Sistem.

Kegiatan Belajar 2

Lingkungan Organisasi

Dalam keadaan dunia yang serba tergantung sekarang ini tidak mungkin lagi suatu organisasi mengucilkan dirinya dari lingkungan. Lingkungan selalu berubah-ubah dengan semakin modernnya dunia, dan pengaruhnya terhadap organisasi terjadi secara signifikan. Walaupun demikian masih ada organisasi yang stabil karena lingkungannya tidak berubah. Organisasi yang demikian disebut tertutup. Tetapi bagi organisasi yang lingkungannya selalu berubah maka organisasi harus terbuka supaya dia tidak ketinggalan zaman. Dalam hal ini organisasi akan menerima input secara terus-menerus dari lingkungan yang akan diprosesnya menjadi input. Sebaliknya organisasi akan menerima umpan balik dari lingkungan untuk selanjutnya akan memprosesnya sesuai dengan permintaan lingkungan yang selalu berubah-ubah tersebut.
Oleh sebab itu bagi organisasi yang lingkungannya berubah-ubah harus selalu berinteraksi dengan lingkungan supaya sukses mencapai sasarannya. Lingkungan itu ada yang bersifat umum yang mempengaruhi organisasi di mana pun berada dan lingkungan khusus yang mempengaruhi organisasi tertentu saja.

Kegiatan Belajar 3

Tingkah Laku Individu dan Motivasinya

Tingkah laku individu adalah kombinasi dari faktor kepribadian dan lingkungan. Jadi terjadinya tingkah laku itu ada faktor yang menyebabkan yaitu faktor lingkungan yang disebut stimuli. Lalu diproses menjadi keinginan, kesukaan, atau ketidaksenangan terhadap stimuli yang diterima melalui komponen afeksi, kognisi, dan konasi sehingga individu memperoleh suatu makna dari stimuli yang diterimanya. Dari proses ini lahirlah pandangan atau sikapnya terhadap stimuli atau objek yang diterimanya itu. Pandangan atau sikap ini akan cepat keluar dengan didorong oleh faktor motivasi sehingga terjadilah tindakan atau tingkah laku individu. Oleh karena cara memproses stimuli berbeda-beda dan motivasi juga berbeda-beda maka akan melahirkan tingkah laku yang berbeda-beda pula. Hal inilah yang harus dipahami oleh pihak manajer sehingga sedapat mungkin dapat mengarahkan tingkah laku individu yang berbeda-beda dalam organisasinya.

Kegiatan Belajar 4:

Pendekatan Sistem, Kontingensi, dan T. Form  

Pendekatan sistem mengikutsertakan seluruh komponen organisasi dalam penganalisisan organisasi komponen-komponen itu saling berhubungan. Dengan demikian kita akan memperoleh gambaran organisasi secara keseluruhan. Oleh karena bidang organisasi itu sangat luas maka diperlukan pendekatan multidisiplin terpadu. Pendekatan sistem ini dapat diterapkan secara umum terhadap organisasi mana pun juga. Tetapi pendekatan sistem ini dipandang terlalu luas sehingga penganalisisan organisasi akan mengambang sehingga tidak menyelesaikan masalah yang sesungguhnya secara tuntas.
Pendekatan kontingensi menganalisis organisasi sendiri-sendiri maksudnya khusus organisasi tertentu. Suatu organisasi tidak mungkin sama dengan organisasi yang lain cara pendekatannya karena tugas, individu maupun situasi masing-masing organisasi berbeda-beda. Setiap organisasi harus dicocokkan tugasnya dengan motivasi individu yang mengerjakan tugas dan situasi. Dengan demikian kita akan berhasil menjumpai masalah yang unik dari organisasi tersebut. Baik pendekatan sistem maupun pendekatan kontingensi, keduanya bersifat terbuka terhadap lingkungannya.

Tulisan ini dikutip dari : http://dondonslankers.blogspot.com/2010/09/organisasi-dan-manajemen.html 

Apa yang dimaksud dengan Sistem Tertutup dan Sistem Terbuka?

Sistem tertutup ada pada satu ekstrem kontinum yang mencerminkan tingkat independensi sistem (sistem terbuka merupakan ekstrem lainnya). Sistem tertutup sama sekali independen, sedangkan sistem terbuka sangat tergantung pada lingkungannya. Sistem terbuka menerima input (informasi, energy, material) dari lingkungan dan dapat mengirim output kepada lingkungan.
Ketika menerima dampak keputusan pada sebuah sistem terbuka, kita harus menentukan hubungan sistem dengan lingkungan dan dengan sistem lainnya. Pada sistem tertutup, kita tidak perlu melakukan hal tersebut karena sistem dianggap diisolasi. Banyak sistem komputer, seperti sistem pemrosesan transaksi (TPS), dianggap sebagai sistem tertutup. Biasanya, sistem tertutup mempunyai cirri yang cukup sederhana.
Tipe khusus dari sistem tertutup, disebut black box, adalah sistem dimana input dan output ditentukan dengan baik, tetapi prosesnya sendiri tidak ditentukan. Banyak manajer tidak memperhatikan bagaimana sebuah komputer bekerja, terutama ketika sistem diakses via Web. Pada dasarnya, mereka lebih suka memperlakukan komputer sebagai black box, seperti sebuah telepon atau elevator. Manajer hanya menggunakan alat tersebut terlepas dari detail-detail operasional karena mereka memahami hasil atau konsekuensi dari bagaimana sistem berfungsi. Tugas mereka tidak mengharuskan untuk memahami bagaimana alat bekerja. Konsep ini memimpin kepada pengembangan secara komersial, seperti sistem pakar, data mining, dan pemrosesan analisis online.
Pada tabel dibawah ini, akan membandingkan model inventori yang cukup dikenal yakni model kuantitas pemesanan ekonomis (EOQ-Economi Order Quality), sebuah sistem yang cukp tertutup, dengan DSS (Decision Support System) hipotetik untuk sebuah sistem inventori untuk sebuah sistem terbuka. Asumsi-asumsi pada sistem tertutup sangat restriktif, dan hal tersebut membatasi kemampuan untuk dapat diterapkan (Turban, 2005).

Manajemen Modern dan Manajemen Pasca Modern

a.      Sejarah Manajemen

Kata “Manajemen” berasal dari bahasa Prancis kuno ménagement, yang memiliki arti seni melaksanakan dan mengatur. Manajemen belum memiliki definisi yang mapan dan diterima secara universal. Mary Parker Follet, misalnya, mendefinisikan manajemen sebagai seni menyelesaikan pekerjaan melalui orang lain. Definisi ini berarti bahwa seorang manajer bertugas mengatur dan mengarahkan orang lain untuk mencapai tujuan organisasi. Ricky W. Griffin mendefinisikan manajemen sebagai sebuah proses perencanaan, pengorganisasian, pengkoordinasian, dan pengontrolan sumber daya untuk mencapai sasaran (goals) secara efektif dan efesien. Efektif berarti bahwa tujuan dapat dicapai sesuai dengan perencanaan, sementara efisien berarti bahwa tugas yang ada dilaksanakan secara benar, terorganisir, dan sesuai dengan jadwal.

Sejarah manajemen terjadi sebelum abad ke-20, yaitu pada tahun 1776, Adam Smith menerbitkan sebuah doktrin ekonomi klasik, “The Wealth of Nation” yang menyatakan bahwa keunggulan ekonomis yang akan diperoleh organisasi dari pembagian kerja (division of labor), yaitu perincian pekerjaan ke dalam tugas-tugas yang spesifik dan berulang. Dari hasil penelitiannya Smith menyimpulkan bahwa pembagian kerja dapat meningkatkan produktivitas dengan (1) meningkatnya keterampilan dan kecekatan tiap-tiap pekerja, (2) menghemat waktu yang terbuang dalam pergantian tugas, dan (3) menciptakan mesin dan penemuan lain yang dapat menghemat tenaga kerja.

Selanjutnya adanya Revolusi Industri di Inggris dengan ditandai dengan dimulainya penggunaan mesin, menggantikan tenaga manusia, yang berakibat pada pindahnya kegiatan produksi dari rumah-rumah menuju tempat khusus yang disebut pabrik. Perpindahan ini mengakibatkan manajer-manajer ketika itu membutuhkan teori yang dapat membantu mereka meramalkan permintaan, memastikan cukupnya persediaan bahan baku, memberikan tugas kepada bawahan, mengarahkan kegiatan sehari-hari, dan lain-lain, sehingga ilmu manajamen mulai dikembangkan oleh para ahli.

Di awal abad ke-20, seorang industriawan Perancis bernama Henry Fayol mengajukan gagasan lima fungsi utama manajemen: merancang, mengorganisasi, memerintah, mengoordinasi, dan mengendalikan. Gagasan Fayol itu kemudian mulai digunakan sebagai kerangka kerja buku ajar ilmu manajemen pada pertengahan tahun 1950, dan terus berlangsung hingga sekarang.

Sumbangan penting lainnya datang dari ahli sosilogi Jerman yaitu Max Weber yang menjelaskan suatu tipe ideal organisasi yang disebut  birokrasi bentuk organisasi yang dicirikan oleh pembagian kerja, hierarki yang didefinisikan dengan jelas, peraturan dan ketetapan yang rinci, dan sejumlah hubungan yang impersonal. Dia menggambarkan tipe organisasi tersebut dengan maksud menjadikannya sebagai landasan untuk berteori tentang bagaimana pekerjaan dapat dilakukan dalam kelompok besar. Teorinya tersebut menjadi contoh desain struktural bagi banyak organisasi besar sekarang ini.

Perkembangan selanjutnya terjadi pada tahun 1940-an ketika Patrick M.S. Blackett, Baron Blackett melahirlkan ilmu riset operasi, yang merupakan kombinasi dari teori statistika dengan teori mikroekonomi. Riset operasi, sering dikenal dengan “Sains Manajemen”, mencoba pendekatan sains untuk menyelesaikan masalah dalam manajemen, khususnya di bidang logistik dan operasi. Pada tahun 1946, Peter F. Drucker yang sering disebut sebagai Bapak Ilmu Manajemen yang menerbitkan salah satu buku paling awal tentang manajemen terapan: “Konsep Korporasi” (Concept of the Corporation).

b.      Manajemen Modern

Manajemen ilmiah, atau dalam bahasa Inggris disebut “scientific management”, pertama kali dipopulerkan oleh Frederick Winslow Taylor dalam bukunya yang berjudul ”Principles of Scientific Management” pada tahun 1911 yang mendeskripsikan manajemen ilmiah adalah penggunaan metode ilmiah untuk menentukan cara terbaik dalam menyelesaikan suatu pekerjaan. Beberapa penulis seperti Stephen Robbins menganggap tahun terbitnya buku ini sebagai tahun lahirya teori manajemen modern.

Ide tentang penggunaan metode ilmiah muncul ketika Taylor merasa kurang puas dengan ketidakefesienan pekerja di perusahaannya. Ketidakefesienan itu muncul karena mereka menggunakan berbagai macam teknik yang berbeda untuk pekerjaan yang sama nyaris tak ada standar kerja di sana. Selain itu, para pekerja cenderung menganggap gampang pekerjaannya. Taylor berpendapat bahwa hasil dari para pekerja itu hanyalah sepertiga dari yang seharusnya. Taylor kemudian, selama 20 tahun, berusaha keras mengoreksi keadaan tersebut dengan menerapkan metode ilmiah untuk menemukan sebuah “teknik paling baik” dalam menyelesaikan tiap-tiap pekerjaan.

Taylor membuat sebuah pedoman yang jelas tentang cara meningkatkan efesiensi produksi yaitu:

1.      Kembangkanlah suatu ilmu bagi tiap-tiap unsur pekerjaan seseorang, yang akan menggantikan metode lama yang bersifat untung-untungan.

2.      Secara ilmiah, pilihlah dan kemudian latihlah, ajarilah, atau kembangkanlah pekerja tersebut.

3.      Bekerja samalah secara sungguh-sungguh dengan para pekerja untuk menjamin bahwa semua pekerjaan dilaksanakan sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu yang telah dikembangkan tadi.

4.      Bagilah pekerjaan dan tanggung jawab secara hampir merata antara manajemen dan para pekerja. Manajemen mengambil alih semua pekerjaan yang lebih sesuai baginya daripada bagi para pekerja.

Pedoman ini mengubah drastis pola pikir manajemen ketika itu. Jika sebelumnya pekerja memilih sendiri pekerjaan mereka dan melatih diri semampu mereka, Taylor mengusulkan manajemenlah yang harus memilihkan pekerjaan dan melatihnya. Manajemen juga disarankan untuk mengambil alih pekerjaan yang tidak sesuai dengan pekerja, terutama bagian perencanaan, pengorganisasian, penggerakan, dan pengontrolan. Hal ini berbeda dengan pemikiran sebelumnya di mana pekerjalah yang melakukan tugas tersebut.

Manajemen ilmiah kemudian dikembangkan lebih jauh oleh pasangan suami-istri Frank Gilberth dan Lillian Gilbreth menciptakan mikronometer yang dapat mencatat setiap gerakan yang dilakukan oleh pekerja dan lamanya waktu yang dihabiskan untuk melakukan setiap gerakan tersebut. Gerakan yang sia-sia yang luput dari pengamatan mata telanjang dapat diidentifikasi dengan alat ini, untuk kemudian dihilangkan. Keluarga Gilbreth juga menyusun skema klasifikasi untuk memberi nama tujuh belas gerakan tangan dasar (seperti mencari, menggenggam, memegang) yang mereka sebut Therbligs Skema tersebut memungkinkan keluarga Gilbreth menganalisis cara yang lebih tepat dari unsur-unsur setiap gerakan tangan pekerja.

Teori Manajemen Modern  memandang organisasi sebagai suatu kesatuan, yang terdiri dari bagian-bagian yang saling berhubungan. Teori ini memberi manajer cara memandang organisasi sebagai suatu keseluruhan dan sebagai bagian / subsistem dari lingkungan eksternal yang lebih luas.

Karena organisasi merupakan subsistem, sehingga tumbuh dan berkembangnya organisasi tergantung seberapa jauh organisasi dapat tumbuh dan mempengaruhi dan beradaptasi dengan lingkungan. Sehingga jatuh bangunnya organisasi tergantung seberapa jauh organisasi dapat beradaptasi dengan lingkungan.

Teori manajemen modern cenderung memandang organisasi sebagai system terbuka, dengan dasar analisa konsepsional, dan didasarkan pada data empirik, serta sifatnya sintesis dan integrative. System terbuka pada hakekatnya merupakan proses transformasi masukan yang menghasilkan keluaran. Transformasi terdiri dari aliran informasi dan sumber-sumber daya. Meskipun ada beberapa model pandangan (close system dan open system), bukan berarti bahwa pandangan yang lama ditinggalkan karena ada pandangan baru lebih baik.

c.       Manajemen Pasca Modern

Pos modern organisasi mulai dari milenium ketiga menunjukkan relik yang modern usia (tahun 1500 sampai 2000). Semua permasalahan itu harus sudah diselesaikan atas dasar pengetahuan. Cool rasional dan tindakan yang ideal. Max Weber, "rasul" dari birokrasi, prediksi sudah pada awal tahun dari abad ke-20 orang yang akan terperangkap di dalam kandang besi yang disebut "rasionalitas". Organisasi yang modern dan birokrasi yang menekankan perbedaan antara berpikir dan bertindak. Tujuan mereka adalah efisiensi dan peringkat hasil. Ketat distribusi kerja harus ditindaklanjuti oleh supervisor. Hanya ada satu cara yang dapat diterima untuk melakukan pekerjaan, yang ditetapkan oleh supervisor atau seorang ahli.

Post modern Manajemen secara sistemik menjelaskan perbedaan antara perilaku organisasi birokrasi dan keanggotaan organisasi seperti kemitraan. Birokrasi cenderung mendapat pekerjaan yang lebih kaku dan perilaku defensif karena mereka menggunakan "pembeli-penjual" untuk mengatur hubungan luas hal penyerapan tenaga kerja. Karyawan biasanya disewa untuk melakukan pekerjaan tertentu pada tingkat tertentu dan karena itu membayar karyawan identitas, status, dan membayar, selain peran, semuanya terikat dengan pekerjaan. Dimana karyawan dibawa anggota Namun, identitas attaches lebih ke organisasi secara keseluruhan dan status dan membayar biasanya sebuah fungsi yang relevan.

Menurut Pauline Roseenau (1992) bahwa postmodernisme merupakan hal yang berlawanan dengan pengertian modern dimana mengkritik segala sesuatu yang diasosiasikan dengan moderenitas.

Dalam era Post Modern, angkatan kerja di masyarakat saat ini berbeda dengan yang di masa lalu, dimana berbagai metode telah dipraktikkan. Modern organisasi hari ini akan perlu alamat keragaman masyarakat seperti usia, etnis, agama, jenis kelamin dan kelas dan juga stres yang akan nyata dalam dunia kerja. Esei yang akan melihat kasus-kasus tertentu dan keanekaragaman penyebab stres nyata dalam organisasi dan bagaimana teori manajemen post modern seperti kerja demokrasi, dan teori-teori feminis telah memberikan kontribusi kepada organisasi solusi dalam menangani masalah. Lada (1995) menjelaskan bahwa di tempat kerja atau di rumah, emosi yang selalu menjadi cacat. Ketegangan Mei saling mengisi dan supervisor dalam posisi subordinat dan percakapan dari hal-hal pribadi atau rahasia dapat memicu emosi di tempat kerja. Wilayah konflik di dalam organisasi dapat eksis dalam organisasi itu sendiri, departemen, bos, sub-budaya kelompok, atau individu yang berkepentingan. Pengkhianatan pada emosi, dedikasi, kemarahan, kekecewaan, kebencian atau kecemburuan dapat membangkitkan. Emosional dengan tingkah laku, stres juga dapat menjadi faktor umum dalam dunia kerja, juga meningkatkan kehidupan modern. Akibat stres dapat mengakibatkan pemadaman, kelelahan fisik dan emosional, dan kurangnya depersonalisation prestasi pribadi. Common stressors yang berhubungan dengan kerja, quantitive masalah seperti memiliki terlalu banyak pekerjaan, kekurangan staf, dan perusahaan downsizing. Atau bisa jadi masalah kualitatif; pekerjaan terlalu berat, tidak sesuai janji, kurang pelatihan, peralatan lama atau miskin petunjuk. Serta tekanan di lingkungan kerja, organisasi tidak bisa melupakan peristiwa stres karyawan mungkin berhadapan dengan di rumah. 

tulisan ini dukitup dari : http://mgt-sdm.blogspot.com/2010/11/manajemen-modern-dan-manajemen-pasca.html 
Silahkan baca juga K http://yakub-fadilah.blogspot.com/2015/03/pandangan-modern-dan-pasca-modern.html , untuk lebih lengkap lagi.

Birokrasi Dari Masa ke Masa

Birokrasi bukanlah suatu fenomena yang baru bagi kita karena sebenarnya telah ada dalam bentuknya yang sederhana sejak beribu-ribu tahun yang lalu. Namun demikian kecenderungan mengenai konsep dan praktek birokrasi telah mengalami perubahan yang berarti sejak seratus tahun terakhir ini. Dalam Masyarakat yang modern, birokrasi telah menjadi suatu organisasi atau institusi yang penting. Pada masa sebelumnya ukuran negara pada umumnya sangat kecil, namun pada masa kini negara-negara modern memiliki luas wilayah, ruang lingkup organisasi, dan administrasi yang cukup besar dengan berjuta-juta penduduk.

Kajian birokrasi sangat penting bagi mereka yang terlibat dalam bidang pemerintahan, karena secara umum dipahami bahwa salah satu institusi atau lembaga, yang paling penting sebagai personifikasi negara adalah pemerintah, sedangkan personifikasi pemerintah itu sendiri adalah perangkat birokrasinya (birokrat).

 Birokrasi Menurut Weber

Pada massanya de Gournay, birokrasi terkesan negatif dan menyulitkan dalam melayani masyarakat, karena pada waktu itu para birokrat seperti pejabat, sekretaris, inspektur, dan juru tulis lebih dipentingkan untuk melayani raja/penguasa, bukan untuk melayani kepentingan umum.

Weber menekankan perlunya legitimasi sebagai dasar sistem otoritas, serta bagaimana ciri-ciri staf administrasi yang sesuai dengan konsep birokrasi menurut Weber.

Menurut Weber demokrasi tidak sama dengan birokrasi di mana dalam birokrasi memerlukan persyaratan dalam pengangkatan seseorang/pejabat, sedangkan demokrasi mensyaratkan pemilihan seseorang/pejabat oleh banyak orang, tidak diangkat.

Batas-batas lingkup sistem-sistem otoritas umumnya dan demokrasi khususnya dikelompokkan menjadi 5, yaitu kolegialitas, pemisahan kekuasaan, administrasi amatir, demokrasi langsung, dan representasi (perwakilan).
Konsep Modern tentang Birokrasi:
Birokrasi sebagai Organisasi Rasional, sebagai Inefisiensi, dan Kekuasaan yang Dijalankan Pejabat. Ada 7 kelompok konsep birokrasi modern, birokrasi sebagai organisasi nasional, birokrasi sebagai inefisiensi organisasi dan birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat.

Konsep birokrasi menurut Weber adalah birokrasi sebagai Administrasi Negara, birokrasi dengan administrasi yang dijalankan oleh pejabat, birokrasi sebagai sebuah organisasi, dan birokrasi sebagai masyarakat modern.
Birokrasi Masa Kerajaan Sriwijaya dan Majapahit
Pada masa Kerajaan Sriwijaya, sudah dikenal konsep birokrasi serta pembagian tugas. Namun demikian raja masih dianggap yang paling berkuasa dan menentukan segala kekuasaan secara mutlak masih berada di tangan raja.

Struktur pemerintahan Kerajaan Majapahit terdiri dari pemerintah pusat dan daerah. Masing-masing kerajaan daerah diberi otonomi penuh dan memiliki perangkat pemerintahan yang lengkap, namun terdapat kewajiban-kewajiban tertentu kepada pemerintah.

Birokrasi pada Masa Kerajaan Kutai dan Mataram

Kerajaan Kutai Kertanegara ing Martapura merupakan gabungan antara kerajaan Kertanegara dan Kutai Martapura Keman (Mulawarman). Punggawa diserahi tugas untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah, di mana pengawasannya ditugaskan kepada Menteri. Sifat pemerintahan tetap sentralistis dan terpusat di tangan raja.

Sedangkan pada masa Kerajaan Mataram, raja dibantu oleh seorang Patih dan para penasihat. Birokrasi pemerintahan diserahkan kepada Wedana, untuk mengawasi masalah keraton, baik yang menyangkut keuangan, keprajuritan, dan pengadilan. Untuk mempertahankan kekuasaannya, raja Mataram menggunakan cara kekuasaan, memaksa orang-orang kuat untuk tinggal di keraton, dan cara perkawinan.

Birokrasi pada Masa Penjajahan Belanda

Tidak semua orang dapat menduduki jabatan sebagai pangreh praja sehingga seseorang perlu magang (pengabdian yang belum digaji) kepada seorang priyayi atasan/pejabat. Dari magang tersebut terjadi hubungan patron-klien, di mana para pemagang akan sabar menunggu sampai diangkat sebagai pangreh praja di mana kalau perlu mereka akan menjilat, cari muka, dan sebagainya. Jika oleh priyayi atau atasan dinilai para pemagang itu tidak pantas jadi priyayi, ya tidak akan diangkat.

Dalam hubungan bawahan-atasan/priyayi maka tampak ada penghormatan yang berlebihan, misalnya jika priyayi rendahan berkunjung ke pejabat yang lebih tinggi maka harus pakai pakaian adat, sendalnya dilepas, dan sebagainya. Atribut kepangkatan sangat ditonjolkan, misalnya berkunjung ke suatu tempat disertai pengiring lengkap dengan payungnya.

Lambat laun banyak priyayi muda yang mendapatkan pendidikan lebih baik walaupun dengan didikan ala Eropa, misalnya tinggal bersama keluarga Eropa murni, sekolah di sekolah Belanda. Walaupun ada ketakutan dari pihak Belanda tentang pejabat pribumi yang terlalu maju sehingga akan berani dengan pejabat Belanda.

Mulai akhir abad ke-19, sudah muncul adanya kesadaran mengenai pola hubungan antara rakyat biasa dan priyayi atau antara pangreh praja dengan Binnenlandsch Besturr (BB) yang lebih baik, dengan lebih memfungsikan pejabat sebagai pemimpin rakyat.

Pemuda pribumi pada akhir abad ke-19 tersebut sudah mulai mendapat pendidikan ala Eropa yang memadai, seperti Diperbolehkannya kaum pribumi sekolah di ELS, HBS, dan sebagainya. Tujuan kolonial Belanda dengan memberikan kesempatan kepada kaum pribumi untuk mendapatkan pendidikan ala Eropa adalah agar mulai lebih dapat membantu kepentingan Belanda dalam penjajahan di Indonesia di mana pada akhirnya malah memusingkan Hindia Belanda sendiri.

Birokrasi sebagai Lalu Lintas Tindakan Kelompok Strategis

Ciri-ciri kelompok strategis dikenali pada kecenderungannya, yaitu menguatkan dan mengembangkan hasil pengambilalihan di satu pihak, serta memusatkan sasaran pengambilalihan kepada sarana produksi, sarana kekuasaan dan nilai-nilai, atau dengan kata lain kepentingan ekonomi kekuasaan, di pihak yang lain. Kelompok strategis ini terbentuk dalam suatu tindakan individu-individu yang diikat oleh kepentingan-kepentingan bersama, yaitu melaksanakan pengambilalihan hasil-hasil tersebut di atas, dalam suatu sistem politik tertentu. Ada dua acuan pokok kegiatan kelompok strategis yaitu, hibridisasi dan koalisi. Selanjutnya tanggung jawab analisis kelompok strategis meliputi, baik struktur intern suatu kelompok masyarakat, maupun proses terjadi, tumbuh dan hancurnya suatu kelompok strategis. Kemudian pemeriksaan kegiatan kelompok strategis ini dapat dilakukan dengan mengumpulkan data pertumbuhan, memisahkan mana yang merupakan kebetulan dan mana yang merupakan petunjuk keberhasilan atau kegagalan tindakan kelompok, serta perbandingan tipe-tipe kelompok strategis.
Masyarakat yang kuat terus-menerus memperbaiki diri. Masyarakat demikian cenderung memelihara kepekaan dalam mengenali dirinya, pertama sebagai pencapaian, setelah itu sebagai sisa-sisa masa lalu yang harus diperbaiki dan akhirnya, sebagai hasil evaluasi terhadap pencapaian masa lalu beserta hasil penolakan terhadapnya, dalam kesadaran yang lebih tinggi tingkatnya. Beberapa faktor menguatkan kelompok masyarakat termasuk norma-norma dan adat istiadat, beberapa lagi membongkarnya termasuk harapan untuk melakukan perbaikan. Ada proses perubahan yang terjadi secara kebetulan, tetapi suatu rencana perubahan dapat dibuat dengan sengaja oleh para pejuang atau penyelenggara perubahan. Di pihak yang lain adat istiadat dan norma-norma dapat masuk dalam jajaran penghambat perubahan, sedangkan cita-cita, harapan dan rencana ke depan menjadi perangsang untuk mempercepatnya. Ancaman serta pengaruh dari luar dapat pula menghambat atau memperlancar suatu perubahan. Kemudian suatu tindakan selalu didahului oleh putusan strategis yang telah masak dipertimbangkan sebelumnya. Tindakan strategis agaknya menjadi jalan keluar evolusioner dalam kemapanan suatu masyarakat

Sejalan dengan perkembangan kapitalisme, muncul birokrasi dalam lingkungan administrasi pemerintahan. Birokrasi adalah tipe kekuasaan legal yang paling murni. Dalam birokrasi ketergantungan pribadi lenyap, digantikan oleh peraturan-peraturan berdasarkan undang-undang. Norma-norma merupakan sumber kekuasaan birokrasi. Di pihak lain kekuasaan politik dalam birokrasi tidak langsung merupakan kekuasaan ekonomi, sekalipun dapat saling pengaruh mempengaruhi. Keterpisahan fungsi-fungsi umum negara dari kekuasaan-kekuasaan pribadi penguasa feodal merupakan kenyataan yang sangat penting dalam kerangka kerja kelompok-kelompok strategis. Dengan ini kegiatan kelompok strategis tidak perlu berurusan dengan kepentingan-kepentingan pribadi lagi, melainkan dengan birokrasi yang lebih netral, dapat diperhitungkan dan diandalkan tindakannya. Dalam administrasi pemerintahan kolonial birokrasi dicemari dengan diletakkannya kegiatan pemerintahan di bawah kepentingan ekonomi kapitalis.
Birokrasi dan Perubahan Sosial
Keadaan suatu masyarakat tidak pernah tetap akan tetapi akan selalu ada perubahan baik lambat maupun cepat dan sebaliknya, gejala yang tetap dari suatu masyarakat adalah perubahan.

Perubahan sosial dalam suatu masyarakat modern dapat terjadi secara spontan, namun dalam penerapan suatu kebijakan sosial yang baru peranan birokrasi sangat dominan. Faktor penyebab perubahan sosial dapat berasal dari dalam masyarakat itu sendiri (intern) serta dari luar (ekstern).
Pada periode kemerdekaan, terjadi perubahan yang mendasar di mana pola perilaku birokrasi pemerintah dikritik karena dianggap tidak demokrasi atau feodalistik. Keinginan untuk menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah sebagai sesuatu yang sangat dihormati sudah mulai berkurang.

Pada masa demokrasi terpimpin, pelaksanaan nasionalisasi perusahaan asing mengalami salah urus dan disalahgunakan untuk kepentingan pribadi para birokrat. Birokrasi menekan lembaga atau organisasi non-pemerintah yang berusaha mengkritiknya.

Peran yang kuat dari birokrasi dalam pembangunan ekonomi akan menyebabkan terjadinya perubahan-perubahan seperti misalnya di bidang teknologi baru, perubahan kelembagaan atau sikap pemerintah menyangkut prioritas pembangunan.
Pada periode kemerdekaan, terjadi perubahan yang mendasar di mana pola perilaku birokrasi pemerintah dikritik karena dianggap tidak demokrasi atau feodalistik. Keinginan untuk menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah sebagai sesuatu yang sangat dihormati sudah mulai berkurang.

Pada masa demokrasi terpimpin, pelaksanaan nasionalisasi perusahaan asing mengalami salah urus dan disalahgunakan untuk kepentingan pribadi para birokrat. Birokrasi menekan lembaga atau organisasi non-pemerintah yang berusaha mengkritiknya.

Peran yang kuat dari birokrasi dalam pembangunan ekonomi akan menyebabkan terjadinya perubahan-perubahan seperti misalnya di bidang teknologi baru, perubahan kelembagaan atau sikap pemerintah menyangkut prioritas pembangunan.
Peranan Birokrasi dalam Pembangunan
Peran birokrasi dalam pembangunan merupakan bentuk kajian yang penting. Ada beberapa segi yang penting dalam praktek birokrasi yang berfungsi untuk menunjang pembangunan, yaitu adanya birokrasi sebagai alat integrasi nasional, birokrasi sebagai pelopor pembangunan dan birokrasi sebagai agen sosialisasi politik. Sebagai alat integrasi nasional, praktek birokrasi mempunyai peran yang berbeda antara negara maju dan negara berkembang. Selain itu terdapat beberapa faktor penentu yang dapat mempengaruhi integrasi nasional. Ketiga peran di atas hanyalah sebagian kecil dari peran birokrasi yang beraneka ragam.

Pelaksanaan birokrasi berhubungan erat dengan perangkat pelaksananya, yaitu para administrator. Mereka memiliki kewenangan untuk menentukan garis-garis kebijakan birokrasi yang didasarkan atas pertimbangan rasional dan pengalaman yang dimilikinya. Hal ini bukan berarti mereka bebas menentukan kebijakan dengan sebesar-besarnya, tetapi mereka hendaknya berpegang pada segi etika yang merupakan pedoman bagi administrator untuk menjalankan roda pembangunan seoptimal mungkin berlandaskan pada nilai-nilai moral yang terkandung dalam etika pembangunan.

Birokrasi dan Perkembangan Demokrasi

Demokrasi merupakan bentuk pemerintahan yang dicita-citakan oleh banyak negara di dunia. Ia menjanjikan keadaan dunia yang lebih baik dan adanya tanggung jawab masyarakat dalam pemerintahan. Birokrasi memiliki berbagai macam dasar moral di dalamnya, yaitu keyakinan akan nilai dan martabat manusia, kebebasan manusia, adanya aturan hukum yang pasti, asas persetujuan (musyawarah), dan prinsip perbaikan (betterment).

Birokrasi adalah media yang dapat berperan dalam pengembangan demokrasi, ia mampu menjembatani kebijakan administratif dari penguasa dengan aspirasi rakyat. Dalam praktek birokrasi dapat menimbulkan keadaan yang demokratis maupun anti demokrasi, tergantung kepada sifat keterbukaan atau ketertutupan birokrasi itu sendiri. Semakin terbuka birokrasi maka kadar demokrasi semakin meningkat, demikian sebaliknya.

Sumber dari adanya birokrasi salah satunya adalah adanya prinsip demokrasi. Oleh karena itu, sebenarnya tidak terdapat kontradiksi yang mutlak antara birokrasi dengan demokrasi. Birokrasi dianggap mempunyai peran yang penting dalam dunia modern. Ia dapat berperan sebagai alat untuk memperluas praktek demokrasi.

Pembinaan Karier dan Etika Birokrasi Pemerintahan

Pembinaan karier dalam birokrasi pemerintahan ditujukan guna menjamin terselenggaranya tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan secara berdaya guna dan berhasil guna dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila. Oleh karena itu, diperlukan pembinaan aparat birokrasi sebagai unsur aparatur negara yang penuh kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945, bersih, berwibawa, bermutu tinggi dan sadar akan tanggung jawabnya. Dalam hubungan ini Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974, telah meletakkan landasan yang kokoh untuk mewujudkan pegawai negeri seperti dimaksud di atas dengan cara mengatur kedudukan, kewajiban, hak pembinaan pegawai negeri sebagai salah satu kebijaksanaan dan langkah usaha penyempurnaan aparatur negara di bidang pemerintahan.

Untuk mendorong prestasi pegawai negeri, mereka diberi penghargaan dalam bentuk kenaikan pangkat, penempatan pada jabatan tertentu dan kesempatan belajar untuk meningkatkan pengalaman maupun kemampuan seorang pegawai negeri.

Pembangunan Birokrasi dalam Konteks Pembangunan Ekonomi di Indonesia.

Indonesia harus membangun birokrasinya terlebih dahulu sebelum pembangunan ekonomi dan politik, karena birokrasi merupakan kekuatan utama untuk melaksanakan pembangunan-pembangunan lainnya. Dalam upaya membangun birokrasi Indonesia yang modern, acuan yang digunakan adalah model birokrasi legal-rasional. Namun dalam pembangunan selanjutnya, tipe birokrasi legal-rasional yang dihasilkan berbeda dengan apa yang dikonsepsikan Weber, karena masuknya unsur-unsur birokrasi tradisional-patrimonial. Pengaruh sejarah dan kondisi sosial budaya masyarakat Indonesia ternyata menghasilkan corak birokrasi yang khas Indonesia, di mana unsur-unsur tradisional, modern dan kepentingan-kepentingan politik praktis membaur di dalamnya.

Birokrasi pada masa Orde Baru memainkan peranan yang sangat sentral dalam proses pembangunan ekonomi sehingga terkesan “meninggalkan” unsur-unsur lain yang seharusnya terlibat dalam setiap tahap pembangunan. Karena dominannya peran birokrasi maka partisipasi masyarakat terasa kurang berakar atau menjadi “pelengkap” saja dari kiprah birokrasi dalam pembangunan, dan segala sesuatunya terkesan birokratis (lamban, kaku, tertutup). Sehubungan dengan itu maka desakan untuk semakin mengupayakan debirokratisasi, deregulasi politik dan demokrasi ekonomi semakin kuat.
Model Pembangunan Teknokratik Birokratik
Oleh karena birokrasi ditempatkan pada posisi yang dominan maka berarti lembaga lain di luar birokrasi menjadi lemah. Dalam posisi yang demikian, birokrasi menjadi tidak fungsional untuk melayani masyarakat. Agar fungsi birokrasi sebagai “alat pemerintah” yang bekerja untuk kepentingan rakyat, birokrasi seharusnya berada dalam posisi netral. Kalaupun posisi ini tidak dapat sepenuhnya dicapai, namun birokrasi semestinya mempunyai kemandirian sebagai lembaga yang tetap tegak membela kepentingan umum. Ia lebih meningkatkan diri sebagai “abdi masyarakat” daripada sebagai “abdi negara” atau setidaknya ada keseimbangan di antara keduanya.

Untuk mencegah terbentuknya neo-tradisionalisme birokrasi, perlu dikembangkan model birokrasi adaptif yang intinya adalah menjaga hubungan yang harmonis dengan masyarakat, terbuka terhadap gagasan-gagasan inovatif, peka terhadap perubahan dan tuntutan masyarakat serta meningkatkan produktivitas pelayanan.
Inefisiensi, Nepotisme, dan Korupsi
Banyak orang beranggapan birokrasi sama dengan inefisiensi organisasi. Gejala-gejala atau petunjuk adanya birokrasi antara lain seperti terlalu percaya kepada preseden, kurang inisiatif, penundaan, banyak formulir, serta duplikasi usaha dan departementalisme.

Korupsi dan nepotisme biasanya terdapat pada setiap aktivitas birokrasi dan kebanyakan terjadi di negara sedang berkembang karena memang sedang giat-giatnya membangun.. Korupsi tidak begitu saja terjadi tapi pasti ada penyebabnya seperti berlakunya kewajiban-kewajiban tradisional kepada keluarga, faktor ekonomi, sifat demonstration effect, dan sebagainya sehingga dampak korupsi jelas merugikan masyarakat dan pemerintah.
Gejala umum yang terjadi di negara sedang berkembang termasuk Indonesia adalah besarnya aparatur birokrasi tetapi kurang memiliki keahlian yang memadai, bekerja kurang produktif dan tidak efisien.

Sebenarnya luasnya tugas birokrasi pada pemerintah sebagai hal yang wajar, hanya perlu diimbangi dengan kemampuan yang memadai dari aparatur birokrasi. Sektor swasta juga belum banyak berperan dalam kegiatan pembangunan sehingga peran pemerintah lebih dominan.

Tulisan ini dikutip dari :https://massofa.wordpress.com/2011/10/23/birokrasi-dari-masa-ke-masa/

SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH

INISIASI 1, SISTEM PEMERINTAH DAERAH

Pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia dapat dilacak dalam kerangka konstitusi Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam UUD 1945 terdapat dua nilai dasar yang dikembangkan, yakni nilai unitaris dan nilai desentralisasi teritorial. Nilai dasar unitaris diwujudkan dalam pandangan bahwa Indonesia tidak akan mempunyai kesatuan pemerintah lain di dalamnya yang bersifat negara, artinya kedaulatan yang melekat pada rakyat, bangsa dan negara Republik Indonesia tidak akan terbagi diantara kesatuan-kesatuan pemerintahan. Sementara itu, nilai dasar desentralisasi teritorial diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah. Secara teoritis, sedikitnya ada tujuh elemen (sub sistem) yang membentuk pemerintahan daerah, yaitu:

1. Adanya urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Urusan tersebut merupakan isi otonomi yang menjadi dasar bagi kewenangan daerah untuk mengatur dang mengurus rumah tangganya; yang dilaksanakan oleh Gubernur pada Level Provinsi, Wali Kota pada Kota, Bupati pada Kabupaten dan Kepala Desa pada Desa
2. Adanya kelembagaan yang merupakan pewadahan dari otonomi yang diserahkan kepada daerah, dalam hal ini adalah Kementrian Dalam Negeri.
3. Adanya personil yaitu pegawai yang mempunyai tugas untuk menjalankan urusan otonomi yang menjadi isi rumah tangga Daerah yang bersangkutan, yang dilaksdanakan oleg Birokrasi Daerah atau Sekretariat Daerah.
4. Adanya sumber-sumber keuangan untuk membiayai pelaksanaan otonomi daerah, atau dalam kata lain ada PAD (Pendapatan Asli Daerah)
5. Adanya unsur perwakilan yang merupakan perwujudan dari wakil-wakil rakyat yang telah mendapatkan legitimasi untuk memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah, Dalam hali ini adalah DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota dan BPD pada tingkat Desa
6.  Adanya manajemen pelayanan publik agar otonomi dapat berjalan secara efektif,efisien dan akuntabel, dalam hali ini ada Lembaga yang disebut dengan PTSP (Pelayanan Terpadu Satu Pintu)
7. Adanya pengawasan, supervisi, monitoring dan evaluasi yang efektif dan efisien.Ketujuh elemen di atas secara integrated merupakan suatu sistem yang membentuk pemerintahan daerah. Lembaga yang mengawasi adalah BPK dan Inspektorat dari Pemerintah Daerah itu sendiri.

                                               INISIASI 2, KEWENANGAN DAERAH

Penyelenggaraan desentralisasi mensyaratkan pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah pusat dengan daerah otonom. Pembagian urusan pemerintahan tersebut dapat dibedakan dalam tiga ajaran rumah tangga yaitu formil, materiil dan riil.
Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pembagian urusan pemerintahan didasarkan kepada pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya/tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat. Urusan pemerintahan tersebut menyangkut kelangsungan hidup bangsa dan negara secara keseluruhan seperti politik luar negeri, pertahanan, keamanan, moneter dan fiskal nasional, yustisi dan agama.
Pemerintah daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya di luar urusan pemerintahan yang ditentukan menjadi urusan pemerintah pusat. Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah, pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Pelaksanaan urusan pemerintahan oleh daerah dapat diselenggarakan secara langsung oleh pemerintahan daerah itu sendiri dan dapat pula penugasan oleh pemerintah provinsi ke pemerintah kabupaten/kota dan desa atau penugasan dari pemerintah kabupaten/kota ke desa. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan.
Namun demikian, terdapat bagian urusan pemerintahan yang bersifat concurrent, yaitu urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Pembagian kewenangan yang concurrent tersebut didasarkan pada kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan mempertimbangkan keserasian hubungan pengelolaan urusan pemerintahan antar tingkat pemerintahan.

                                   INISIASI 3, ORGANISASI PEMERINTAH DAERAH

Pada organisasi pemerintah, kegiatan yang dijalankan untuk mencapai tujuan didasarkan pada kewenangan yang dimilikinya. Pada era desentralisasi sekarang ini, pemerintah daerah diberi kebebasan yang luas untuk menyusun organisasinya sendiri. Pola organisasi pemerintah daerah yang serba seragam pada masa lalu digantikan dengan pola yang beraneka ragam. Pembentukan organisasi pemerintah daerah untuk menjalankan urusan/kewenangan didasarkan pada prinsip money follow function. Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,bentuk dan susunan organisasi pemerintah daerah didasarkan pada kewenangan pemerintahan yang dimiliki daerah; karakteristik, potensi dan kebutuhan daerah; kemampuan keuangan daerah; ketersediaan sumber daya aparatur; pengembangan pola kerjasama antar daerah dan/atau dengan pihak ketiga.
Dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, lembaga pemerintahan daerah adalah Pemerintah daerah dan DPRD, sedangkan Pemerintah daerah adalah kepala daerah dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Kepala daerah adalah kepala pemerintah daerah yang dipilih secara demokratis, dipilih secara langsung oleh rakyat yang persyaratan dan tata caranya ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, kepala daerah dibantu oleh perangkat daerah. Secara umum perangkat daerah terdiri dari unsur staf yang membantu penyusunan kebijakan dan koordinasi, diwadahi dalam lembaga sekretariat; unsur pendukung tugas kepala daerah dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik, diwadahi dalam lembaga teknis daerah; serta unsur pelaksana urusan daerah diwadahi dalam lembaga dinas daerah. Perangkat daerah provinsi terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah dan lembaga teknis daerah. Sedangkan perangkat daerah kabupaten/kota terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan dan kelurahan.

Konsep-konsep Birokrasi

Konsep-konsep birokrasi secara awam lekat dengan stempel “tak efektif”, “lambat”, “kaku”, bahkan “menyebalkan.” Stempel-stempel seperti ini pada satu sisi menemui sejumlah kebenarannya pada fakta lapangan. Namun, sebagian lain merupakan stereotipe yang sesungguhnya masih dapat diperdebatkan keabsahannya.

Pada materi ini, kita akan kembali kepada tema awal maksud dari gagasan birokrasi. Konsep birokrasi yang dikaji pada materi ini mengikut pada dua teoretisi yang cukup berpengaruh di bidang ini. Pertama adalah konsep birokrasi yang disodorkan Max Weber. Kedua adalah konsep birokrasi yang disodorkan oleh Martin Albrow. Potret Indonesia

Max Weber on Bureaucracy

Sebelum masuk pada pandangan Weber soal Birokrasi ada baiknya ditinjau etimologi (asal-usul) konsep ini yang berasal dari kata “bureau”. Kata “bureau” berasal dari Perancis yang kemudian diasimilasi oleh Jerman. Artinya adalah meja atau kadang diperluas jadi kantor. Sebab itu, terminologi birokrasi adalah aturan yang dikendalikan lewat meja atau kantor. Di masa kontemporer, birokrasi adalah "mesin" yang mengerjakan pekerjaan-pekerjaan yang ada di organisasi baik pemerintah maupun swasta. Pada pucuk kekuasaan organisasi terdapat sekumpulan orang yang menjalankan kekuasaan secara kurang birokratis, dan dalam konteks negara, mereka misalnya parlemen atau lembaga kepresidenan.

Hal yang perlu disampaikan, Max Weber sendiri tidak pernah secara definitif menyebutkan makna Birokrasi. Weber menyebut begitu saja konsep ini lalu menganalisis ciri-ciri apa yang seharusnya melekat pada birokrasi. Gejala birokrasi yang dikaji Weber sesungguhnya birokrasi-patrimonial. Birokrasi-Patrimonial ini berlangsung di waktu hidup Weber, yaitu birokrasi yang dikembangkan pada Dinasti Hohenzollern di Prussia.

Birokrasi tersebut dianggap oleh Weber sebagai tidak rasional. Banyak pengangkatan pejabat yang mengacu pada political-will pimpinan Dinasti. Akibatnya banyak pekerjaan negara yang “salah-urus” atau tidak mencapai hasil secara maksimal. Atas dasar “ketidakrasional” itu, Weber kemudian mengembangkan apa yang seharusnya (ideal typhus) melekat di sebuah birokrasi.

Weber terkenal dengan konsepsinya mengenai tipe ideal (ideal typhus) bagi sebuah otoritas legal dapat diselenggarakan, yaitu:

1. tugas-tugas pejabat diorganisir atas dasar aturan yang berkesinambungan; 
2. tugas-tugas tersebut dibagi atas bidang-bidang yang berbeda sesuai dengan fungsi-fungsinya, yang masing-masing dilengkapi dengan syarat otoritas dan sanksi-sanksi; 
3. jabatan-jabatan tersusun secara hirarkis, yang disertai dengan rincian hak-hak kontrol dan pengaduan (complaint); 
4. aturan-aturan yang sesuai dengan pekerjaan diarahkan baik secara teknis maupun secara legal. Dalam kedua kasus tersebut, manusia yang terlatih menjadi diperlukan; 
5. anggota sebagai sumber daya organisasi berbeda dengan anggota sebagai individu pribadi; 
6. pemegang jabatan tidaklah sama dengan jabatannya; 
7. administrasi didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis dan hal ini cenderung menjadikan kantor (biro) sebagai pusat organisasi modern; dan 
8. sistem-sistem otoritas legal dapat mengambil banyak bentuk, tetapi dilihat pada bentuk aslinya, sistem tersebut tetap berada dalam suatu staf administrasi birokratik. 

Bagi Weber, jika ke-8 sifat di atas dilekatkan ke sebuah birokrasi, maka birokrasi tersebut dapat dikatakan bercorak legal-rasional.

Selanjutnya, Weber melanjutkan ke sisi pekerja (staf) di organisasi yang legal-rasional. Bagi Weber, kedudukan staf di sebuah organisasi legal-rasional adalah sebagai berikut:

1. para anggota staf bersifat bebas secara pribadi, dalam arti hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatan mereka; 
2. terdapat hirarki jabatan yang jelas; 
3. fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas; 
4. para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak; 
5. para pejabat dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idealnya didasarkan pada suatu diploma (ijazah) yang diperoleh melalui ujian; 
6. para pejabat memiliki gaji dan biasanya juga dilengkapi hak-hak pensiun. Gaji bersifat berjenjang menurut kedudukan dalam hirarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya, dan dalam keadaan-keadaan tertentu, pejabat juga dapat diberhentikan; 
7. pos jabatan adalah lapangan kerja yang pokok bagi para pejabat; 
8. suatu struktur karir dn promosi dimungkinkan atas dasar senioritas dan keahlian (merit) serta menurut pertimbangan keunggulan (superior); 
9. pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos terbut, dan; 
10. pejabat tunduk pada sisstem disiplin dan kontrol yang seragam. 

Weber juga menyatakan, birokrasi itu sistem kekuasaan, di mana pemimpin (superordinat) mempraktekkan kontrol atas bawahan (subordinat). Sistem birokrasi menekankan pada aspek “disiplin.” Sebab itu, Weber juga memasukkan birokrasi sebagai sistem legal-rasional. Legal oleh sebab tunduk pada aturan-aturan tertulis dan dapat disimak oleh siapa pun juga. Rasional artinya dapat dipahami, dipelajari, dan jelas penjelasan sebab-akibatnya.

Khususnya, Weber memperhatikan fenomena kontrol superordinat atas subordinat. Kontrol ini, jika tidak dilakukan pembatasan, berakibat pada akumulasi kekuatan absolut di tangan superordinat. Akibatnya, organisasi tidak lagi berjalan secara rasional melainkan sesuai keinginan pemimpin belaka. Bagi Weber, perlu dilakukan pembatasan atas setiap kekuasaan yang ada di dalam birokrasi, yang meliputi point-point berikut:

1. Kolegialitas. Kolegialitas adalah suatu prinsip pelibatan orang lain dalam pengambilan suatu keputusan. Weber mengakui bahwa dalam birokrasi, satu atasan mengambil satu keputusan sendiri. Namun, prinsip kolegialitas dapat saja diterapkan guna mencegah korupsi kekuasaan. 
2. Pemisahan Kekuasaan. Pemisahan kekuasaan berarti pembagian tanggung jawab terhadap fungsi yang sama antara dua badan atau lebih. Misalnya, untuk menyepakati anggaran negara, perlu keputusan bersama antara badan DPR dan Presiden. Pemisahan kekuasaan, menurut Weber, tidaklah stabil tetapi dapat membatasi akumulasi kekuasaan. 
3. Administrasi Amatir. Administrasi amatir dibutuhkan tatkala pemerintah tidak mampu membayar orang-orang untuk mengerjakan tugas birokrasi, dapat saja direkrut warganegara yang dapat melaksanakan tugas tersebut. Misalnya, tatkala KPU (birokrasi negara Indonesia) “kerepotan” menghitung surat suara bagi tiap TPS, ibu-ibu rumah tangga diberi kesempatan menghitung dan diberi honor. Tentu saja, pejabat KPU ada yang mendampingi selama pelaksanaan tugas tersebut. 
4. Demokrasi Langsung. Demokrasi langsung berguna dalam membuat orang bertanggung jawab kepada suatu majelis. Misalnya, Gubernur Bank Indonesia, meski merupakan prerogatif Presiden guna mengangkatnya, terlebih dahulu harus di-fit and proper-test oleh DPR. Ini berguna agar Gubernur BI yang diangkat merasa bertanggung jawab kepada rakyat secara keseluruhan. 
5. Representasi. Representasi didasarkan pengertian seorang pejabat yang diangkat mewakili para pemilihnya. Dalam kinerja birokrasi, partai-partai politik dapat diandalkan dalam mengawasi kinerja pejabat dan staf birokrasi. Ini akibat pengertian tak langsung bahwa anggota DPR dari partai politik mewakili rakyat pemilih mereka. 

Hingga kini, pengertian orang mengenai birokrasi sangat dipengaruhi oleh pandangan-pandangan Max Weber di atas. Dengan modifikasi dan penolakan di sana-sini atas pandangan Weber, analisis birokrasi mereka lakukan.

Kritik atas Pandangan Weber mengenai Birokrasi 

Secanggih apapun analisis manusia, ia akan menuai kritik. Demikian pula pandangan Weber akan birokrasi ini. Berikut akan disampaikan sejumlah kritik para ahli akan pandangan Weber, yang seluruhnya diambil dari karya Martin Albrow (lihat referensi).

Robert K. Merton. Dalam artikelnya “Bureaucratic Structure and Personality”, Merton mempersoalkan gagasan birokrasi rasional Weber. Bagi Merton, penekanan Weber pada reliabilitas (kehandalan) dan ketepatan akan menimbulkan kegagalan dalam suatu administrasi. Mengapa? Peraturan yang dirancang sebagai alat untuk mencapai tujuan, dapat menjadi tujuan itu sendiri. Selain itu, birokrat yang berkuasa akan membentuk solidaritas kelompok dan kerap menolak perubahan. Jika para pejabat ini dimaksudkan untuk melayani publik, maka norma-norma impersonal yang menuntun tingak laku mereka dapat menyebabkan konflik dengan individu-individu warganegara. Apa yang ditekankan Merton adalah, bahwa suatu struktur yang rasional dalam pengetian Weber dapat dengan mudah menimbulkan akibat-akibat yang tidak diharapkan dan mengganggu bagi pencapaian tujuan-tujuan organisasi.

Philip Selznick. Selznick mengutarakan kritiknya atas Weber tentang Disfungsionalisasi Birokrasi. Ia fokus pada pembagian fungsi-fungsi did alam suatu organisasi. Selznick menunjukkan bagaimana sub-sub unit mewujudkan tujuan organisasi secara keseluruhan. Pembentukan departemen-departemen baru untuk meniadakan kecenderungan lama, hanya akan memperburuk situasi karena akan muncul lebih banyak sub-sub unit tujuan.

Talcott Parsons. Parsons fokus pada kenyataan bahwa staf administrasi yang dimaksud Weber, telah didefinisikan sebagai yang memiliki keahlian profesional dan juga hak untuk memerintah. Atribut-atribut seperti itu, kilah Parsons, dapat memunculkan konflik di dalam birokrasi, karena tidak mungkin untuk memastikan bahwa posisi dalam hirarki otoritas akan diiringi oleh keterampilan profesional yang sepadan. Akibatnya, timbul persoalan bagi angggota organisasi: Siapa yang harus dipatuhi? Orang yang memiliki hak untuk memerintah atau orang yang memiliki keahlian yang hebat?

Alvin Gouldner. Gouldner melanjutkan kritik Parsons atas Weber. Gouldner memuatnya dalam Pattern of Industrial Bureaucracy. Dalam analisisnya tentang dasar kepatuhan dalam suatu organisasi, Gouldner menyimpulkan argumennya pada konflik antara otoritas birokrati dan otoritas profesional. Ia membedakan 2 tipe birokrasi yang uta: “Pemusatan-Hukuman (punishment centered) dan Perwakilan (representative). Pada tipe punishment centered, para anggota birokrasi pura-pura setuju dengan peraturan yang mereka anggap dipaksakan kepada mereka oleh suatu kelompok yang asing. Sedang pada tipe Representative, para anggota organisasi memandang peraturan sebagai kebutuhan menurut pertimbangan teknis dan diperlukan sesuai dengan kepentingan meerka sendiri. Dua sikap yang berbeda terhadap peraturan ini memiliki pengaruh yang mencolok pada pelaksanaan organisasi yang efisien.

R.G. Francis dan R.C. Stone. Francis dan Stone melanjutkan kritik Gouldner dalam buku mereka Service and Procedure in Bureaucracy. Francis dan Stone menunjukkan bahwa walaupun literatur resmi tentang organisasi dapat melarang impersonalitas dan kesetiaan yang kuat pada prosedur yang sudah ditentukan, tetapi dalam prakteknya para staf birokrasi dapat menyesuaikan tindakan mereka dengan keadaan-keadaan yang cocok dnegan kebutuhan-kebutuhan individu.

Rudolf Smend. Smend sama seperti Weber, berasal dari Jerman. Ia mengeluhkan bahwa Weber bertanggung jawab terhadap kesalahpahaman pemahaman tentang administrasi sebagai mesin rasional. Sementara pada pejabatnya hanyalah mengemban fungsi-fungsi teknis. Hakim dan pejabat administrasi bukan merupakan etres inanimes. Mereka adalah makhluk berbudaya (gestig) dan makhluk sosial yang secra aktif mengemban fungsi-fungsi tertentu di dalam keseluruhan budaya. Apa yang dilakuka oleh manusia-manusia seperti itu ditentukan oleh keseluruhan budaya, yang diorientasikan melalui fungsi-fugnsinya, dan pada gilirannya membantu menentukan hakikat dari seseluruhan budaya tersebut. Dalam menerangkan hal ini, Smend menambahkan, masuk akal jika orang-oorang sosialis mengeluhkan “keadilan yang borjuistis.”

Reinhard Bendix. Bendix berpendapat bahwa efisiensi organisasi tidak dapat dinilai tanpa mempertimbangkan aturan-aturan formal dan sikap-sikap manusia terhadapnya. Dalam bukunya Higher Civil Servants in American Society, Bendix membantah adanya kemauan mematuhi undang-undang tanpa campur tangan dari nilai-nilai sosial dan politik yang umum. Semua peraturan diterapkan pada kasus-ksus tertentu, dan dalam menentukan apakah suatu kasus berada di bawah peraturan, seorang pejabat arus mengemukakan alasan-alasan yang dapat dijadikan pertimbangan. Dalam membuat pertimbangannya, pejabat menemukan suatu dilema. Di satu sisi, jika terlalu tunduk dengan undang-undang ia secara populer disebut bersikap birokratis. Tetapi, di sisi lain, jika ia terlalu percaya pada inisiatif semangat kemanusiaan, sepanjang hal itu tidak tertulis di dalam kitab perundang-undangan, maka tindakannya secara populer disebut sebagai suatu penyalahgunaan kekuasaan, karena mencampuri hak prerogatif badan legislatif.

Carl Friedrich. Seorang lainnya, Carl Friedrich, mengkritisi pendapat Weber bahwa seorang birokrat selalu harus bertindak sesuai aturan yang tertulis. Kenyataannya, peraturan-peraturan merupakan petunjuk yang tidak lengkap untuk bertindak. Ini artinya, faktor-faktor di luar peraturan harus dipertimbangkan oleh ilmuwan sosial dalam menginterpretasikan tindakan pejabat. Kemungkinan interpretasi ini menggambarkan perlunya pilihan untuk digunakan sebagai pertimbangan setiap administrator. Ini berlawanan dengan pendapat Weber, yang membenarkan birokrati untuk menghindari semua tanggung jawab atas tindakannya. Bagi Friedrich, seorang birokrat bisa bertindak di luar ketentuan teknis, ataupun menurut instruksi. Friedrich, sebab itu, mengkritik Weber karena mengabaikan tanggung jawab tersebut. Ia menganggap penekanan Weber terhadap otoritas membuat organisasi sosial jadi menyerupai organisasi militer. Ia menghalangi setiap jenis konsultasi, dan hanya mengandalkan pola kooperatisme. 

Peter Blau. Bagi Blau, dalam bukunya The Dynamic of Bureaucracy, pandangan yang fleksibel tetap harus berlangsung di organisasi rasional sekalipun (birokrasi). Di dalam lingkungan yang berubah, pencapaian atas tujuan organisasi bergantung pada perubahan secara terus-menerus di dalam struktur birokrasi. Karena itu, efisiensi tidak dapat dijamin dengan membelenggu pejabat melalui seperangkat undang-undang yang kaku. Hanya dengan membolehkan pejabat mengidentifikasi tujuan-tujuan organisasi sebagai suatu keseluruhan, dan menyesuaikan tingkah lakunya sesuai dengan persepsinya tentangng keadaan yang berubah, maka akan dihasilkan suatu administrasi yang efisien.

R. V. Presthus, W. Delaney, Joseph Lapalombara. Presthus mengamati kecenderungan birokrasi di negara-negara non Barat. Ia menganggap konsep birokrasi Weber belum tentu cocok bagi lingkungan non Barat. Ia menemukan bahwa pada industri batubara di Turki, dorongan-dorongan ekonomis dan material untuk melakukan usaha tidaklah seefektif dengan mereka yang mengusahakan hal yang sama di Barat. Kesimpulan kontra Weber juga dikemukakan W. Delaney. Bagi Delaney, administrasi bercorak patrimonial justru mungkin saja cocok bagi masyarakat dengan pembagian kerja yang sederhana dan tradisional. Juga, Joseph Lapalombara menemukan fakta bahwa birokrasi ala Cina dan Rusia lebih efektif ketimbang birokrasi Weber.

Konsep Birokrasi Martin Albrow

Martin Albrow adalah sosiolog dari Inggris. Ia banyak menulis seputar pandangan para ahli seputar konsep birokrasi Weber. Akhirnya, ia sendiri mengajukan beberapa konsepsinya seputar birokrasi. Albrow membagi 7 cara pandang mengenai birokrasi. Ketujuh cara pandang ini dipergunakan sebagai pisau analisa guna menganalisis fenomena birokrasi yang banyak dipraktekkan di era modern. Ketujuh konsepsi birokrasi Albrow adalah :

1. Birokrasi sebagai organisasi rasional

Birokrasi sebagai organisasi rasional sebagian besar mengikut pada pemahaman Weber. Namun, rasional di sini patut dipahami bukan sebagai segalanya terukur secara pasti dan jelas. Kajian sosial tidap pernah menghasilkan sesuatu yang pasti menurut hipotesis yang diangkat. Birokrasi dapat dikatakan sebagai organisasi yang memaksimumkan efisiensi dalam administrasi. Secara teknis, birokrasi juga mengacu pada mode pengorganisasian dengan tujuan utamanya menjaga stabilitas dan efisiensi dalam organisasi-organisasi yang besar dan kompleks. Birokrasi juga mengacu pada susunan kegiatan yang rasional yang diarahkan untuk pencapaian tujuan-tujuan organisasi. 

Perbedaan dengan Weber adalah, jika Weber memaklumkan birokrasi sebagai “organisasi rasional”, Albrow memaksudkan birokrasi sebagai “organisasi yang di dalamnya manusia menerapkan kriteria rasionalitas terhadap tindakan mereka.”

2. Birokrasi sebagai Inefesiensi Organisasi

Birokrasi merupakan antitesis (perlawanan) dari dari vitalitas administratif dan kretivitas manajerianl. Birokrasi juga dinyatakan sebagai susunan manifestasi kelembagaan yang cenderung ke arah infleksibilitas dan depersonalisasi. Selain itu, birokrasi juga mengacu pada ketidaksempurnaan dalam struktur dan fungsi dalam organisasi-organisasi besar.

Birokrasi terlalu percaya kepada preseden (aturan yang dibuat sebelumnya), kurang inisiatif, penundaan (lamban dalam berbagai urusan), berkembangbiaknya formulir (terlalu banyak formalitas), duplikasi usaha, dan departementalisme. Birokrasi juga merupakan organisasi yang tidak dapat memperbaiki perilakunya dengan cara belajar dari kesalahannya. Aturan-aturan di dalam birokrasi cenderung dipakai para anggotanya untuk kepentingan diri sendiri.

3. Birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat.

Birokrasi merupakan pelaksanaan kekuasaan oleh para administrator yang profesional. Atau, birokrasi merupakan pemerintahan oleh para pejabat. Dalam pengertian ini, pejabat memiliki kekuasaan untuk mengatur dan melakukan sesuatu. Juga, seringkali dikatakan birokrasi adalah kekuasaan para elit pejabat. 

4. Birokrasi sebagai administrasi negara (publik)

Birokrasi merupakan komponen sistem politik, baik administrasi pemerintahan sipil ataupun publik. Ia mencakup semua pegawai pemerintah. Birokrasi merupakan sistem administrasi, yaitu struktur yang mengalokasikan barang dan jasa dalam suatu pemerintahan. Lewat birokrasi, kebijakan-kebijakan negara diimplementasikan. 

5. Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan pejabat.

Birokrasi dianggap sebagai sebuah struktur (badan). Di struktur itu, staf-staf administrasi yang menjalankan otoritas keseharian menjadi bagian penting. Staf-staf itu terdiri dari orang-orang yang diangkat. Mereka inilah yang disebut birokrasai-birokrasi. Fungsi dari orang-orang itu disebut sebagai administrasi.

6. Birokrasi sebagai suatu organisasi

Birokrasi merupakan suatu bentuk organisasi berskala besar, formal, dan modern. Suatu organisasi dapat disebut birokrasi atau bukan mengikut pada ciri-ciri yang sudah disebut.

7. Birokrasi sebagai masyarakat modern

Birokrasi sebagai masyarakat modern, mengacu pada suatu kondisi di mana masyarakat tunduk kepada aturan-aturan yang diselenggarakan oleh birokrasi. Untuk itu, tidak dibedakan antara birokrasi perusahaan swasta besar ataupun birokrasi negara. Selama masyarakat tunduk kepada aturan-aturan yang ada di dua tipe birokrasi tersebut, maka dikatakan bahwa masyarakat tersebut dikatakan modern.

Kesimpulan

• Pertama. Weber tidak pernah secara spesifik membangun sebuah teori birokrasi. Weber hanya mengamati organisasi negara yang dijalankan sebuah dinasti di masa hidupnya. Birokrasi tersebut bercorak patrimonial sehingga tidak efektif di dalam menjalankan kebijakan negara. Sebab itu, Weber membangun pengertian birokrasi sebagai sebuah organisasi yang legal rasional. 
• Kedua. Weber telah menyebutkan 8 karakteristik yang menjadi ideal typhus dari suatu organisasi yang legal rasional. Karakteristik-karakteristik ini kemudian diterjemahkan sebagai penciriannya atas birokrasi sebagai sebuah organisasi yang lega-rasional. 
• Ketiga. Weber juga telah membangun 10 ciri staf yang bekerja di dalam birokrasi sebagai sebuah organisasi yang bersifat legal-rasional. Ke-10 ciri tersebut kini melekat pada sifat pejabat yang kita sebut sebagai birokrat. 
• Keempat. Weber juga telah memahami dampak negatif dari akumulasi kekuasaan orang di dalam birokrasi. Sebab itu, Weber menyodorkan 5 mekanisme yang mudah-mudahan dapat mencegah efek negatif kekuasaan orang-orang yang ada di dalam sebuah birokrasi. 
• Kelima. Konsepsi Weber tentang birokrasi menghadapi kritik tajam dari sejumlah ahli. Para ahli tersebut berkisar pada sosiolog, teoretisi manajemen, hingga praktisi administrasi negara. Secara garis besar, keberatan pada tipikal birokrasi Weber berkisar pada masalah rasionalitas kerja orang-orang yang ada di dalam birokrasi. Peraturan mungkin saja rasional, tetapi oknum yang menjalankan aturan tersebut sangat manusiawi dan sukar untuk dinyatakan selalu rasional. 
• Keenam. Martin Albrow, setelah mengkritisi pendapat Weber, membangun 7 konsepsinya mengenai birokrasi. Konsepsi-konsepsinya tersebut adalah : (1) Birokrasi sebagai organisasi rasional; (2) Birokrasi sebagai inefesiensi organisasi; (3) Birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan para pejabat; (4) Birokrasi sebagai administrasi negara (publik); (5) Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan pejabat; (6) Birokrasi sebagai suatu organisasi; dan (7) Birokrasi sebagai masyrakat modern. 

 Tulisan ini dijutip dari http://setabasri01.blogspot.com/2009/05/pengantar.html

Selanjutnya baca juga : http://yakub-fadilah.blogspot.com/2015/03/birokrasi-dari-masa-ke-masa.html